Garantire la partecipazione dei cittadini: l’esperienza toscana

La partecipazione dei cittadini non è un ostacolo, ma un supporto per decisioni pubbliche più sostenibili ed efficaci: un convegno promosso dal Garante regionale per l’informazione e la partecipazione della Toscana per il prossimo 18 giugno 2021 approfondisce il tema

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Si svolge il 18 giugno 2021 a Firenze il convegno promosso dal Garante regionale per l’informazione e la partecipazione della Toscana, in collaborazione con Fondazione Formazione Forense di Firenze e Rete Toscana Professioni Tecniche

Nella prima parte del convegno sarà approfondito il tema della partecipazione sia in campo ambientale, con il caso dell’inchiesta pubblica, che in quello delle opere pubbliche, con l’esempio del dibattito pubblico. Nella seconda parte invece una tavola rotonda andrà ad analizzare il metodo della partecipazione nell’esperienza regionale.

L’esperienza della Toscana

L’ordinamento comunitario e le norme internazionali, dopo la riforma costituzionale del 2001, sono entrati più direttamente nell’ordinamento italiano, introducendo una visione democratica del procedimento amministrativo, e quindi del procedimento di pianificazione territoriale, e prevedendo diritti e obblighi partecipativi che il legislatore statale e regionale è stato chiamato a declinare. Da questo quadro normativo sono emersi per tutte le Regioni alcuni principi a partire dai quali prevedere un regime giuridico della partecipazione democratica all’interno del procedimento di pianificazione e quindi:

  • la necessità di prevedere non solo l’informazione e la comunicazione, ma anche la partecipazione dei soggetti interessati e dei soggetti portatori di interessi collettivi e diffusi, all’interno dei procedimenti di pianificazione territoriale, urbanistica, paesaggistica e ambientale;
  • l’introduzione della partecipazione nella fase iniziale del processo decisionale, anteriore all’adozione, quando sono ancora possibili e praticabili più alternative, perché la partecipazione possa avere una influenza effettiva sul processo decisionale dell’amministrazione;
  •  l’obbligo di motivazione della decisione dell’amministrazione sui risultati della partecipazione a garanzia della effettiva incidenza della partecipazione nel processo.

Per attuare pienamente questi principi la Regione Toscana, con la Legge regionale 65/2014, ha disciplinato nel dettaglio la partecipazione all’interno del procedimento pianificatorio. In realtà in Toscana già la legge 5/95 e la 1/2005 erano state all’avanguardia nel panorama nazionale dell’epoca, poiché includevano la partecipazione nel governo del territorio, anche se in entrambe il rapporto tra cittadini e amministrazione si declinava sostanzialmente nell’essere “adeguatamente informati”.

Con la 65 il legislatore regionale ha quindi completamente riscritto la disciplina, estendendo gli obblighi partecipativi e andando oltre la sola informazione, per ottenere una partecipazione effettiva ed efficace all’interno del processo decisionale dell’amministrazione, rafforzando quindi gli effetti del coinvolgimento dei cittadini nelle diverse fasi di formazione degli atti di governo del territorio.

Negli obiettivi della legge trovano posto dunque gli stessi principi che avevano precedentemente animato il legislatore con la Legge regionale 46/2013 che detta una disciplina generale sulla partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali, legge anch’essa all’avanguardia nel panorama nazionale, essendo l’unica in Italia ad essere ispirata al concetto di partecipazione come una “fase” ordinaria del processo decisionale e all’idea che per migliorare la qualità delle decisioni sia necessario che le istituzioni tengano conto e motivino le proprie decisioni rispetto all’esito del processo partecipativo. La stessa legge definisce poi un’Autorità specifica regionale per la partecipazione (già prevista in realtà con la precedente legge 69/2007).

Grazie a queste norme regionali, in Toscana sono dunque addirittura due gli organi istituzionali di garanzia sui processi partecipativi, ovvero l’Autorità per la garanzia e la promozione della partecipazione di cui alla 46/2013 e il Garante dell’informazione e della partecipazione previsto dalla 65/2014; si tratta di due figure non confondibili in quanto

  • l’Autorità vede stabilita la propria indipendenza esterna al procedimento amministrativo, ha il compito di promuovere la partecipazione dei cittadini nei processi di costruzione delle politiche regionali e locali, un aspetto dell’ordinamento toscano sancito dallo Statuto regionale. L’Autorità è un organo collegiale, composto da tre persone nominate dal Consiglio regionale e dura in carica cinque anni;
  • il Garante non è un’autorità indipendente ma un organo della pubblica amministrazione che deve assicurare ai cittadini informazione e partecipazione all’interno di procedimenti amministrativi dati, certi e temporalmente predefiniti. In questo senso, è un organo che dispone di una sua autonomia e discrezionalità ma al servizio di un’azione amministrativa predefinita, di cui deve presidiare la qualità informativa e partecipativa, e la tempistica procedurale. La Legge ne prevede l’istituzione in Regione, nelle province, nella città metropolitana e nei comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti. Il Garante regionale è nominato dal Presidente della Giunta regionale e resta in carica per la durata della legislatura.

Quali sono i rapporti formali tra le due istituzioni? Il Garante regionale, in merito all’esame delle domande di sostegno a processi partecipativi da parte dell’Autorità, redige un parere non vincolante.

Tra gli strumenti partecipativi previsti nella Regione tramite la LR 46/2013 troviamo il dibattito pubblico; in questo caso la partecipazione è intesa come intervento nella discussione, ma non alla decisione. Nonostante questa limitazione, è chiaro comunque come la regione abbia previsto e sperimentato prima di altri questo strumento, anticipando di molto quanto poi introdotto a livello nazionale con il decreto attuativo dell’Art.22 del Codice dei contratti pubblici che ha previsto un ruolo di cittadini e territori nelle procedure di «informazione, partecipazione e confronto pubblico sull’opportunità, le finalità e le soluzioni progettuali di opere, progetti o interventi pubblici».

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